Meedoen is erbij horen

Door: Joeri Zandvliet, Paul Doevendans en Dave Havermans  

Meedoen is erbij horen

Professionalisering van huurdersparticipatie is een goede zaak maar heeft ook een keerzijde, juist voor sociale inclusie van huurders: huurders ervaren een drempel om zelf actief te participeren én voelen zich bovendien niet goed vertegenwoordigd. Leden en besturen van huurdersorganisaties worden insiders, huurders en woningzoekenden outsiders. Zo kan professionalisering van huurdersparticipatie de potentiële meerwaarden voor een inclusieve samenleving te niet doen. samen bouwen aan een veelzijdig participatiemodel zorgt voor inclusie, signaleert Atrivé.

De zoektocht naar sociale inclusiviteit kan ook in de sociale huursector toenemend op belangstelling rekenen. Huurdersparticipatie is een vehikel voor de realisatie van een sociale inclusieve stad. Hoewel het betrekken van huurders bij het beleid van corporaties niet nieuw is, heeft dit met de herziening van de Woningwet in 2015 een sterkere verankering gekregen en een professionaliseringsimpuls aan de participatiepraktijk gegeven. De realisatie van sociale inclusie middels deze formeel-georganiseerde vorm van huurdersparticipatie kent echter ook de nodige haken en ogen en een heus dilemma, juist vanwege die professionalisering.

Meedoen als voorwaarde

“Wanneer mensen zelf vorm geven aan hun toekomst, voegen zij niet alleen waarde toe aan hun eigen leven, maar ook aan de samenleving als geheel. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving”. Twee zinnen uit de door Koning Willem-Alexander uitgesproken Troonrede in 2013. Het vormde toen de opmaat naar een publieke dialoog over de participatiesamenleving. De zinnen leggen ook een relatie tussen participatie en inclusiviteit: ‘meedoen’ is een belangrijk bestanddeel van ‘erbij horen’, een noodzakelijke voorwaarde zelfs. Dat die relatie bestaat is de ervaring uit de praktijk, net als dat er nogal wat haken en ogen zitten aan het effectief vormgeven van betekenisvolle huurdersparticipatie in de praktijk. Dat geldt in het bijzonder voor de ‘formeel-georganiseerde huurdersparticipatie’, die een belangrijke institutionele zet kreeg met de Woningwet in 2015. Het is in deze tijd van bedoeling en leefwereld op het eerste oog niet het meest sexy type participatie – formeel en systeem is uit -, maar bij betere beschouwing een gebied met in potentie een grote toegevoegde waarde voor de inclusieve stad; en bovendien sterk in ontwikkeling, want tussen ideaal en praktische realisatie kan een wereld van verschil zitten. Formele participatie betreft participatie waartoe de huurder, via vertegenwoordiging in formele organen (zoals huurdersverenigingen) en formele (beleids)trajecten (zoals prestatieafspraken), door de wetgever in de gelegenheid wordt gesteld en waartoe de corporatie wordt verplicht. Woningwet en Overlegwet zijn belangrijke bases voor deze formele participatie. Er bestaat daarnaast ook ‘georganiseerde participatie’, daar waar corporatie en/of huurders uit eigen beweging vormen (structuren) vinden om participatie beleidsmatig te versterken; met invloed en medezeggenschap van huurders in het beleid van de corporatie. Er is daarbij sprake van een vorm van ‘indirecte/representatieve democratie’ door huurdersvertegenwoordigers als ‘benoemde belanghouders’ van de woningcorporatie.

Steeds sterkere positie

Even een terugblik op de wettelijke verankering en bedoeling van huurdersparticipatie vanuit het Rijk, om deze vervolgens te kunnen spiegelen aan de praktijk en in relatie tot de inclusieve stad. De formele positie van huurdersorganisaties (en bewonerscommissies) vindt in 1998 haar oorsprong in de Wet op het Overleg Huurders Verhuurder (WOHV). De wet geeft de huurdersorganisatie recht op informatie, overleg, advies, instemming en financiële ondersteuning. In 2009 is de WOHV geactualiseerd, waarbij voor huurdersorganisaties van corporaties met name het aantal onderwerpen waarop ze de corporatie van advies kan voorzien is uitgebreid. De wettelijke en beleidsmatige verankering van de positie van de huurdersorganisatie kreeg een sterke impuls via de Woningwet in 2015, een direct uitvloeisel van de parlementaire enquête woningcorporaties door de commissie Van Vliet. In haar rapport ‘Ver van huis’ stelde ze onder meer dat ernstige tekortkomingen in het sociale huurstelsel incidenten in de corporatiesector in de hand hadden gewerkt, waaronder de vervreemding van corporaties ten opzichte van ‘hun’ huurders en het gebrek aan tegenkracht van huurdersorganisaties. Eerder al had de VNG-commissie Dekker geadviseerd dat de gemeentelijke woonvisie de basis diende te vormen van lokaal volkshuisvestelijk beleid, te verankeren in niet-vrijblijvende prestatieafspraken tussen gemeente en corporatie en dat de positie van de huurdersorganisaties diende te worden versterkt via betrokkenheid bij het opstellen van de gemeentelijke woonvisie en bij de beleidsplannen van de corporatie. Nog geen sprake van een tripartite stelsel toen, zoals met de Woningwet nadrukkelijk wél het geval werd. Het Rijk heeft door huurdersorganisaties positie te geven in de prestatieafspraken en hen sowieso meer bevoegdheden te geven ook de randvoorwaarden geschapen om de potentiële toegevoegde waarde van huurdersparticipatie voor een inclusieve stad waar te maken. Huurders kunnen mee vorm geven aan het gemeentelijk en corporatiebeleid, hebben de legitimatie om zich verder te organiseren en krijgen financiële en professionele ondersteuning om zich te ontwikkelen. De huurder krijgt zo mede het stuur in handen als het gaat om het vorm en inhoud geven aan het eigen wonen, aan participatie en aan de stad. Een mooie wettelijke basis om erbij te horen.

De praktijk

Maar hoe zit het in de praktijk. De afgelopen jaren heeft huurdersparticipatie een verdere ontwikkeling doorgemaakt. Uit onderzoek van Atrivé in opdracht van Aedes bleek onder meer dat kort voor de invoering van de Woningwet in 2015 huurdersparticipatie nog weinig beleidsvormend was gebaseerd op co-creatie of  meebeslissen. Het was eerder informerend-consulterend of (hooguit) adviserend van aard; en pas in de besluitvormingsfase van beleid.  Een ruime meerderheid van de ondervraagde woningcorporaties wenste de huurdersparticipatie anders in te richten om de inbreng van de huurders te vergroten. Specifiek door het actiever betrekken van de huurdersorganisatie in het besluitvormingsproces, het bewust maken huurdersorganisatie van de verschillende afwegingskaders en consequenties van beleid en het betrekken van individuele huurders bij beleid (bijvoorbeeld door klantenpanels).

 

Belangrijke ontwikkelpunten voor de huurdersorganisaties waren volgens de woningcorporaties het verhogen van het kennisniveau over diverse beleidsterreinen (o.a. vastgoed), de mate waarin de organisaties een representatieve “Huurdersparticipatie lijkt voor de ‘happy few” afspiegeling zijn van de achterban en de mate waarin zij in staat zijn om de achterban te bereiken. Uit een evaluatie van FRAEY, een jaar na de herziening van de Woningwet, blijkt dat huurdersorganisaties druk doende zijn om alle huurders naar vermogen mee te laten doen. Huurdersorganisaties maken zich hard voor de positie van de huurder en de betaalbaarheid en kwaliteit van het wonen en steken daar veel tijd en energie in. Het onderzoek laat zien dat er een opgave ligt voor zowel corporaties als gemeenten (professionals) om betrokkenheid en zeggenschap van huurders (vrijwilligers) te ondersteunen en hier een gedeeld gevoel van eigenaarschap en medeverantwoordelijkheid te realiseren. Betrokkenheid al vroeg in het proces organiseren, al bij het opstellen van gemeentelijk woonbeleid, helpt hierbij zo volgt uit het betreffende onderzoek. De evaluatie laat ook zien dat een volwaardige positie aan tafel bij het maken van prestatieafspraken vaak erg complex is voor huurdersorganisaties en veel tijd, kennis en deskundigheid vraagt. Tegelijkertijd hebben bestuursleden van huurdersorganisatie te maken met een toename van kwetsbare groepen in het huurdersbestand en desinteresse bij een grote groep huurders om te participeren.

Hoofd en hart huurders

Corporaties zijn mede door de verstevigende positie van de huurdersorganisatie in formele zin meer geworteld in de maatschappij. Huurdersorganisaties geven op verschillende thema’s advies en de corporatie investeert meer in het in positie brengen van de huurdersorganisatie. Tijdens de verschillende Participatielabs die Atrivé organiseert komt veelvuldig naar voren dat het goed invulling geven aan de verstevigde. Een goed participatiebouwwerk steunt op vier participatiepijlers positie voor de huurdersorganisatie nog steeds uitdagend is. Er wordt veel van een huurdersorganisatie gevraagd. Besturen van huurdersorganisaties hebben een drukke agenda. Het komen tot prestatieafspraken, de corporatie op verschillende onderwerpen inhoudelijk adviseren en contact onderhouden met de achterban kost veel tijd. Het vraagt veel van vrijwilligers (die in een deel van de gevallen een bescheiden vergoeding krijgen voor hun inspanningen). Huurdersparticipatie is daardoor meer voor de ‘happy few’: huurders die participeren beschikken overwegend over veel sociaal kapitaal. Veel ouderen op zoek naar betekenis participeren. Voor jongeren heeft participeren in een huurdersorganisatie regelmatig een lerend effect (en leidt het tot doorstroming op de arbeidsmarkt). Bewoners die strategisch kunnen denken voelen zich beter thuis aan de beleidstafel dan praktisch ingestelde bewoners. De overgrote meerderheid van de huurders is tevreden met de dienstverlening van de corporatie. We constateren dat in de individualiserende maatschappij veel huurders geen tijd maken om te participeren en doordat ze prettig wonen hier ook niet de nut en noodzaak van inzien. De instroom van nieuwe bestuursleden wordt daardoor beperkt, de besturen van huurdersorganisaties vergrijzen. De achterban betrekken kost veel tijd en energie en levert in veel gevallen beperkt resultaat op. Als gevolg van de drukte, veel  verantwoordelijkheden, participanten met veel sociaal kapitaal en beperkt geïnteresseerde achterban institutionaliseren de besturen van huurdersorganisaties. Ze organiseren zich steeds professioneler. Daardoor bieden ze waardevolle adviezen en opereren en reageren steeds vaker formeel, wat hen in de praktijk onbedoeld op afstand zetten kan van de achterban. De bedoeling bij prestatieafspraken is de huurdersorganisatie in de rol als gelijkwaardig deelnemer in plaats van als toeschouwer. Deze rol is nog sterk in ontwikkeling. De huurdersorganisatie toetst momenteel vooral of de gemeente en de corporatie passende afspraken maken en deze ook uitvoeren. Huurders geven mee vorm aan het wonen en (samen)leven in hun gemeente, maar gelijkwaardig gesprekspartnerschap is in veel gevallen niet aan de orde. Huurdersorganisaties, woningcorporaties en gemeenten zijn sinds de invoering van de Woningwet een interessante participatieweg ingeslagen. We zien dat er in de praktijk stapjes voorwaarts worden gezet, met nog de nodige uitdagingen. Voor een belangrijk deel is nog onduidelijk waar die participatieweg toe leidt. Huurdersorganisaties en corporaties benoemen het ontbreken van een duidelijk en wenkend participatieperspectief - wat is een wenselijk, realistisch en toekomstbestendig participatiemodel? – soms als een belemmering voor de verdere ontwikkeling ervan en stellen zich vragen als: wat heeft de wetgever bedoeld en wat zijn onze eigen participatieambities? En: welke ontwikkeling moeten we daartoe organiseren? In veel gevallen is het vooral een ‘muddling through’. We zien desondanks in de praktijk dat, vanuit wetgeving én eigen ambities, veel huurdersorganisaties en corporaties ontzettend hun best doen om er iets goeds van te maken. Er is sprake van professionalisering van participatie, veelal met inzet van externe deskundigheid. Partijen nemen elkaar (meer) serieus, er ontstaan gevarieerde aanpakken en werkvormen en, hoewel bescheiden nog, huurdersorganisaties boeken meer resultaten voor hun achterban. So far so good.

Participeren met plezier

Tegelijkertijd zijn er, juist besloten in de Bewoners en professionals samen aan het werk in Eindhoven, professionalisering van huurdersparticipatie, kwesties die het plezier en de (beoogde) werking van participatie beperken. En die, en daar willen we in dit verband de aandacht op vestigen, inclusiviteit in de weg kunnen staan. We zien namelijk dat de voortgaande professionalisering van (besturen van) huurdersorganisaties en huurdersparticipatie het grote risico heeft op vervreemding van de achterban. Dat, daar waar de relatie van bestuursleden van huurdersorganisaties met de corporatie intensiever en inniger wordt, deze leden steeds meer het vocabulaire van de corporatieprofessional hanteren en in toenemende mate verzeilt raken in de beleidswereld van corporatie en gemeente. En dat, daar waar voorheen informele vormen van participatie de  boventoon voerden, deze nu formaliseren en institutionaliseren en governanceprincipes hun intrede doen in het besturen van huurdersorganisaties. Daar ligt verlies van verbindingen met ‘gewone huurders’ en met hun perspectieven en belangen nadrukkelijk op de loer. Professionalisering is in beginsel een goede zaak, maar heeft ook een keerzijde, juist voor sociale inclusie van huurders: huurders ervaren in toenemende mate een drempel om zelf actief te participeren én voelen zich bovendien vanuit hun perspectief niet goed vertegenwoordigd. Leden van (besturen van) huurdersorganisaties worden insiders, huurders en woningzoekenden outsiders. Zo kan  professionalisering van huurdersparticipatie de drie eerder genoemde potentiële meerwaarden voor een inclusieve samenleving teniet doen. Exclusie in plaats van inclusie.

Vruchtbaar model

Verlies van verbindingen en exclusie zijn echter geen noodzakelijk gevolg van professionalisering van huurdersparticipatie. In de eerste plaats kan de aard en mate waarin professionalisering gestalte krijgt worden beïnvloed. Semi-professionaliteit van huurdersparticipatie – waarbij (bestuurs)leden van huurdersorganisaties in positie en in staat blijven om zich zowel met corporatieprofessionals als huurders te verbinden –lijkt een vruchtbaar model. Met andere woorden, een model waarin wordt gestuurd op vitale huurdersparticipatie: vitale relatie, vitaal werken en vitale resultaten. Maar, om dan een stevig partijtje te kunnen meeblazen aan de diverse beleidstafels is inzet van externe deskundigheid vereist. Daarbij is het ook een kwestie van acceptatie en erkenning dat georganiseerde huurdersparticipatie een eigen tak van sport is: mee inhoud en vorm geven aan prestatieafspraken en corporatiebeleid vereist nou eenmaal professionaliteit. Uiteraard blijft ook dan voortdurende alertheid op het doorschieten van professionalisering en optredende perverse effecten van bureaucratisering en institutionalisering geboden. Een diverse en tijdig wisselende samenstelling en bemensing van besturen, variatie in werkvormen en veelvuldige contacten met de achterban beperken dit risico. Een tweede notie is dat de formele en georganiseerde huurdersparticipatie niet de enige vorm van participatie is. Een volwaardige en vruchtbare participatie behoeft ook andere typen en vormen, zoals een participatie die zich direct richt op het vormgeven van het (eigen) wonen en woonomgeving, waarin doen belangrijker is dan denken en praten en waarin het mogelijk is actief te participeren in (tijdelijke) werkgroepen en projecten en ‘uitvoeringsklussen’. Het is een participatiebouwwerk waarin iedereen naar eigen mogelijkheden kan meedoen. Een belangrijke voorwaarde voor een dergelijk werkend veelzijdig participatiebouwwerk is de actieve betrokkenheid van huurders bij de vormgeving ervan. Meedoen is erbij horen !